劳动教养制度是我国从前苏联引进的，它在前苏联是针对未成年人的一种刑罚，在我国却演变成了一种非刑罚惩罚措施。这项独具特色的法律制度始于1957年，40多年来劳教制度的历史发展表明：劳教制度对于维护社会治安秩序，促进社会治安综合治理，预防和减少犯罪，具有不可替代的重要作用 。但勿庸讳言，现行劳教制度也存在诸多弊端。随着我国民主与法制建设进程的逐步深入发展，尤其是随着《立法法》、《行政处罚法》的颁布实施，劳动教养制度存在的弊端更加凸现。正确认识并积极解决这个问题，对于完善我国的法制建设与保障人权，具有重要的理论和现实意义。

一 现行劳动教养制度的弊端

（一）、劳教制度的确立缺乏明确的法律依据

• 劳动教养制度没有宪法依据。劳动教养制度本是依据1954年宪法第一百条规定设立，该规定的内容是：中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德。从法律上看，该规定并无任何强制性教育改造的立法授权。而且1954年《宪法》第八十九条明文规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民法院决定或人民检察院批准，不受逮捕”。如果我们对这里的逮捕不是作形式意义上的理解，而是界定为对人身自由的剥夺，那么，劳动教养不就是实际意义上的逮捕吗？现行宪法更是强调对公民人身自由的保护。对公民人身自由的限制，必须由法定国家机关、根据法定原因和法定程序进行，否则就是非法活动。劳动教养已涉及公民人身自由较大程度的限制，甚至可以说是剥夺。然而这种处罚措施却可以不经过司法程序，那么宪法对公民的保护又如何体现呢？故劳动教养制度缺乏宪政基础，该制度的设立缺乏宪法根据，违背现代宪法理念。
• 劳动教养制度与《立法法》的规定有明显抵触。我国的《立法法》具有宪法性质，其第二条规定只有全国人民代表大会及其常务委员会才有权制定法律。同时，第八条规定：下列事项只能制定法律：……（五）对公民政治权利的剥夺，限制人身自由的强制措施和处罚。劳动教养是一种强制性教育改造的措施，是具有限制人身自由性质的行政处罚手段，其依据是：（1）1957年8月国务院公布施行的《关于劳动教养问题的决定》，这部劳动教养法规一直沿用到今天。（2）1979年11月，国务院在原来的基础上，对劳动教养问题作出补充规定，要求各省、自治区、直辖市和大中城市政府成立有民政、公安、劳动部门组成的劳教委员会，将劳教的期限规定为1至3年，必要时可以延长1年。（3）1980年2月，国务院发布《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》，要求将属于公安机关收容审查对象的轻微违法犯罪和身份不明的人员，“送劳动教养场所专门编队进行审查”。（4）1982年1月，国务院转发公安部《劳动教养试行办法》，其中第9条规定：“劳动教养收容家居大中城市需要劳动教养的人。对家居农村而流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案，符合劳动教养的人，也可以收容。”该办法还对具有轻微犯罪情节的劳教对象作了划分。我们可以看出，以上各项规定均不属于《立法法》规定的“法律”的范围，其有关限制公民人身自由的内容与《立法法》第八条的规定明显不一致。
• 劳动教养制度与现行《行政处罚法》的规定不符。劳动教养管理委员会属于行政机关，其作出的劳动教养决定具有行政处罚的特点，但是《行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类并没有包括劳动教养。第九条规定限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。第十条规定行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。可见，劳动教养作为限制人身自由性质的行政处罚，其本身又与《行政处罚法》的规定相违背。

（二）劳动教养制度程序上的缺陷

如前所述，劳动教养制度采用的是行政程序，而非司法程序。劳动教养制度在现实生活中的种种弊端都与其程序上的欠缺密切相关。

1、劳动教养制度缺乏程序规定。劳动教养是一种较长时间限制公民人身自由的具有行政处罚性质的强制措施，本应设定较为严密的法律程序，但综观现行劳动教养法规却发现程序规范受到了不应有的冷落。具体表现在以下四个方面：（1）缺乏关于劳教案件的办理程序如立案侦查、传唤讯问、告知听证等基本操作规程的规定。实践中办理劳教案件要么是参考治安案件的办理程序，要么是参考刑事案件的办案程序，但恰恰没有劳教案件本身的程序规定。（2）缺乏对行政相对人合法权益的保障程序。如当事人的陈述权、申辩权、行政复议权、赔偿请求权等在劳动教养法规中均缺乏明确规定。劳动教养主要针对有轻微违法行为、不够刑事处罚的行为人实施，期限为1至3年。但有关违法行为未经审判机关认定，违法事实和证据未经公开质证，有关当事人也未获得机会聘请律师辩护，仅由行政机关的行政行为就剥夺公民人身自由1至3年，其期限甚至超过某些法定刑的期限。虽有行政诉讼为当事人提供有限救济，但是仍然难以避免劳动教养作为一种制度对于公民权利的普遍侵害，对劳动教养的救济手段并不能防止公安机关权力的滥用。湖南省自1992年以来决定劳动教养15.17万人，但仅有390人提起行政诉讼，而最后获得确认的仅占25.1%。（3）对适用程序上的许多重要制度和措施，如回避制度、追诉时效、办案期限、错案责任追究制以及先行羁押等均未作规定。正因为上述缺陷的存在，使得劳动教养的公正性和合理性不断受到质疑。因此，完善劳动教养适用程序已势在必行。

2、劳动教养的运作程序存在严重弊端。具体表现为：劳动教养审批权的行使缺乏有效的监督机制。在劳教适用程序中，审查批准是最关键的一环，对于劳教案件的处理具有决定性的意义。但目前各省、自治区、直辖市和大中城市的劳动教养管理委员会作为法定的劳动教养工作的领导和管理机构，是由民政、公安、劳动部门负责人兼职组成，并未设置专职负责人。其主要权限有两项：一是审查批准收容劳动教养人员，一是批准提前解除劳动教养和延长或者缩短劳教期限。而这两项职权长期以来实际上分别由公安部门和司法行政部门以劳动教养管理委员会的名义行使。公安机关既是劳教的审批机关，同时也是对不服劳教决定的申诉的复议机关，还是错误劳教的纠正机关。司法行政部门的劳教机关不仅对劳教人员提前解除劳动教养、延长或者缩短劳教期限拥有审批权，而且还授权劳教场所可以以劳教管理委员会的名义行使对劳教人员减延3个月（含本数）的审批权。虽然《劳动教养试行办法》和《人民检察院劳教检察工作办法（试行）》为检察机关对劳动教养实施监督提高了法律依据，但是，这两个法律文件所规定的劳动教养的监督范围很不明确，同时对检察机关如何行使监督权也缺少具体规定，因此，检察机关的监督往往失之片面或乏力。片面性表现在检察监督的范围仅限于劳动教养执行机关的活动，而劳动教养适用程序是最关键的环节，审查批准没有监督；监督乏力表现在检察机关的监督效力往往只体现在“司法建议权”或“提出纠正权”上，缺乏相应的后继手段。可见，劳动教养审批程序是一种非公开的内部审查程序，公安机关是以劳动教养管理委员会的名义行使审批权，承办机关就是审批机关。这样一种运作机制不仅难以保证劳教案件的质量，而且也不利于劳教人员的教育改造。即便如此，这种运作机制也是在劳动教养工作实践中逐渐形成的，其依据仅是公安部、司法部发布的有关文件，我国立法机关和国务院颁布的有关劳教工作的法律、法规从未授权参与劳教管理的具体部门可以行使劳动教养管理机关的职权，这种做法是缺乏法律依据的。

（三）劳动教养制度与国际刑事司法准则不符。我国是《经济、社会、文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》的签字国，这表明，我国的国内法将引入上述国际公约所确立的国际刑事司法准则。但随着我国加入越来越多的国际人权公约，劳动教养制度与国际刑事司法准则之间的差距更加明显地暴露出来。联合国刑事司法准则将保障人权置于优先地位，罪刑法定原则和罪刑均衡原则是其基本原则。《世界人权宣言》第11条第2款规定：“任何人的任何作为或不作为，在其发生时依国家法或国际法均不够成刑事罪者，不得被判为犯有刑事罪。刑罚不得重于犯罪时适用的法律规定。”联合国《国际人权公约》第9条规定：“除非依照法律所确定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。任何人不得被加以逮捕或拘禁。”根据这些国际人权公约，一个公民只有根据法律规定才能被认定为有罪，并且对犯罪的处罚不得重于法律的明文规定。而劳动教养作为一种剥夺公民人身自由长达3年甚至4年之久的强制措施，其适用依据却缺乏规范性、适用对象缺乏法定性，忽视对公民权利的保护，在处置上无公开、公正的审判程序，缺乏应有的司法救济，与国际刑事司法准则相去甚远。

二对现行劳动教养制度的改革构想

随着十届全国人大二次会议“人权”入宪，结合时下正在进行的司法改革，要求对劳动教养制度进行改革的呼声越来越高。笔者认为，对于劳动教养制度的改革必须既考虑到历史延续性，又要顾及当前中国社会的特殊性。在目前的社会条件下，完全废止劳动教养这一实施了近50年的法律制度在实践中缺乏可行性。再者，我国刑法对犯罪概念既有定性规定，又有定量规定（西方国家的刑法却只有定性规定，没有定量规定），定量规定决定了我国刑法奠基于结果本位，忽视了行为人的人格状况。刑法的这一特点也决定了《治安管理处罚条例》也必定以结果为本。这样两者均着重于从处罚行为人的客观行为及其危害程度上去衔接，而对行为人的主观恶性因素考虑不够，从而在预防和治理犯罪上留下一种结构性缺陷，正好需要劳动教养这样一种侧重行为人的主观恶性而关注其人格矫治的方法来弥补。因此，劳动教养制度的出路应是在保障人权的基础上对其进行改革，同时应发挥劳教在预防犯罪方面的优势。

（一）修改《行政处罚法》和《治安管理处罚条例》，将劳动教养作为一种行政处罚形式，以明确其法律性质，确立其法律地位。根据我国社会治安的实际需要、劳教对象的特点及立法现状，可将劳教定性为：劳动教养是对多次违法和轻微犯罪，但不够刑事处罚而具有较大人身危险性的人所采取的一种强制性教育改造的治安行政处罚。适用对象的特定性、教育改造的强制性和处罚措施的行政性是其本质特征，从而将劳教作为最重的一种行政处罚与治安管理处罚和刑事处罚严格区别开来：即劳动教养与治安管理处罚和刑罚一样，都可以限制被处罚对象一定程度的人身自由，但劳教的严厉程度要重于治安管理处罚，轻于刑事处罚。它与刑罚的根本区别不在于限制被处罚人人身自由时间的长短，也不仅仅是对已然违法犯罪的惩罚，而在于它是一种基于人身危险性而采取的预防教育措施。明乎于此，才不致有劳教作为一种治安行政处罚措施，其严厉程度甚至超过某些刑罚的法律上的不公平感；才不致于产生想在刑罚与治安管理处罚中插入劳教而又于法理不通的困惑；也才不致有刑罚与治安管理处罚是以特定行为作为处罚标准，而劳教同样作为法律处罚措施，却是以特定人作为处罚对象的茫然。劳动教养制度的方针是教育、挽救、感化那些大法不犯、罪错不断、屡教不改、主观恶性较深的人员。这样劳动教养就与治安管理处罚、刑事处罚一起构成了完整的治安处罚体系，共同发挥维护社会治安的整体功能。

（二）明确规定劳动教养的适用对象、条件和范围。由于劳教是一种限制人身自由程度最严厉的治安行政处罚，因此，应由全国人大常委会统一制定《劳动教养法》来明确规定劳动教养的对象、条件和范围，使之具有稳定性、统一性，避免多年来劳动教养立法主体和解释主体多元化造成的混乱。如前所述，劳动教养的适用对象应使危害社会治安屡教不改，给予治安管理处罚偏轻的违法分子和有轻微犯罪行为、不够刑事处罚又具有主观恶性的人。此外，从目前我国社会治安状况来看，劳动教养对象适用的地域范围限制应该取消，也就是说，对于小城镇和农村作案而又符合劳动教养条件的人员也可以适用劳教。

（三）严格劳动教养审批程序，建立起切实有效的监督制约机制。根据劳教的性质、《行政处罚法》对处罚实施主体的要求和社会治安的现状，劳动教养审批权由公安机关行使比较合适。笔者不同意将劳动教养纳入司法程序的改革主张，因为那样不仅仍然存在理论上的争议，而且将使检察机关、审判机关不堪重负。但是，鉴于劳动教养是最严厉的治安行政处罚，为保障被处罚人的合法权益，应当建立健全严格的审批程序和有效的监督机制。

• 审批程序。劳动教养案件应由地市级公安机关的法制机构办理，特别是要依《行政处罚法》的规定建立听证制度，支持听证人应非原办案人，被处罚人也可以聘请律师代理。北京市正在试点进行劳动教养聆讯（听证）制度的改革，内容是设立合议庭对劳动教养案件实行听证，允许辩护人参加。听证程序的意义在于切实保障被处罚人的申辩权，加强内部监督，保证案件的公正处理。此外，在办案期限上，应当规定对被处罚人的羁押期限和审批机关作出劳教决定的期限，以防止无限期关押被处罚人。
• 监督程序。一是要实行上级复查（议）制。坚决取消与《行政复议法》精神相悖的同级复查（议），实行“上级复查（议）制”，以防止复查（议）走过场，克服自行纠错难的弊端。二是强化检察机关对劳动教养工作的监督力度。对于经两级检察机关认定有误或违法的劳教决定，审批机关应当予以纠正或撤销。三是要充分保障被劳教人员运用行政诉讼这一有效手段保护自己的合法权利。由于进行行政诉讼时，劳教人员都处于劳教期间，因此应当规定劳教人员委托代理人（包括律师）代为行使起诉、上诉，行使辩护权。另外，“复议前置”于法无据，剥夺了当事人的选择权，应坚决取消。四是要重视劳教人员的申诉。对于劳教人员的申诉，检察机关驻所检察室和劳教所应负责复查，原审批机关也应有专人负责申诉案件。五是要建立劳教错案追究责任制。对于冤假错案，应依法给予赔偿，并严肃追究办案人员的责任。劳教执行机关行使提前解教、减延劳教期限审批权也应依上述程序办理。

（四）建立与劳动教养性质相一致的管理制度，保障劳教人员的合法权益，使劳教与刑事处罚显著区分开来。

• 建立与劳教性质一致的管理制度。一是贯彻劳教方针，对劳教人员进行教育、挽救、改造，使其成为遵纪守法的公民。二是劳教管理应比狱政管理更宽松，劳教人员应有适度的自由。三是要建立劳教人员民主管理机构。
• 保障劳教人员的政治待遇、经济待遇以及就业安置上的合法权益。立法应规定其具体内容与保障措施。如劳动报酬权的规定在实践中就无法兑现。因此，应当考虑建立劳教人员的工资制度，与劳动法配套，明确发放标准和方式，并制定保障措施。
• 取消与刑事处罚相同的法律后果。劳动教养是对违法与轻微犯罪的人实施的处罚，若使其法律后果与刑罚规定的累犯相同，是不妥当的，应从法律上严格区分“劳教”和“劳改”。
• 建立劳教经费的有效保障机制，使劳教单位走出“重生产、轻教育”的误区。这是落实劳教方针，体现劳教性质，保障劳教人员的合法权益，使劳教严格区别于监狱的物质基础。

（五）取消各省、自治区、直辖市和大中城市设立的劳动教养管理委员会，调整劳教期限，制定劳教期限的自由裁量标准。将劳动教养管理委员会原有的职权即劳动教养决定权和提前解教、减延劳教期限决定权加以分解，分别明确授予劳教决定审批机关和劳教执行管理机关。根据劳教人员违法犯罪行为的社会危害程度和对进行教育矫治所需时间，劳教期限以3至6个月为宜。此外，针对劳教审批中自由裁量权过大、造成执法上的失横及腐败的现象，还应确立劳教期限的裁量标准，做到有章可循，有法可依。