自我省检察机关率先成立反贪局及开展职务犯罪预防工作以来，十余年间，惩治和预防贪污贿赂等职务犯罪的工作开始走上专业化、法制化的轨道。今年五月在深圳召开全省职务犯罪预防工作会议，标志着我省检察机关职务犯罪预防工作进入一个新的发展时期。会上，许天祥副检察长代表省院党组提出：打防并举、标本兼治，举起预防职务犯罪的旗帜。要求加强领导，健全机构，完善机制，对已有的做法和经验进行总结，不断发展和完善，形成战略性"大预防"思路，通过三到五年时间的努力，构建以专门预防为"经"，社会各界预防为"纬"的纵横交错的预防网络，形成全社会的预防体系。会后，省院率先成立以许天祥同志为组长、董平波和欧名宇同志为副组长，以反贪局、纪检监察、法纪处、监所处等职能部门领导为成员的职务犯罪预防工作领导小组。随后，全省各市、分院也先后成立了职务犯罪预防工作领导小组，有些市由市委书记亲任领导小组组长，大大地加强了职务犯罪预防工作的领导，开创了这项工作的新局面。为了使职务犯罪预防工作落到实处，我们对全省检察机关职务犯罪预防工作的现状和存在问题进行了调查，在此基础上提出近期工作具体操作的设想建议，供领导决策参考。

　　一、我省检察机关职务犯罪预防工作现状

　　目前我省22个地、市级检察机关都先后成立了反贪局并设有职务犯罪预防工作机构，136个县（含县级市）中绝大部分也都设有职务犯罪预防工作机构，没有设立机构的也指定有专人负责这项工作。一方面，他们做了大量的常规性的工作，据不完全统计，全省预防部门与国有公司、企事业单位及行政执法部门建立联系点10616个，发出检察建议11268份，上法制课29615多次，撰写调研报告1426份，此外，还开展了其他形式的预防活动，如法律咨询、图片展览、录制电视、影像片、出版宣传资料等。另一方面，他们还做不少有益的探索，形成了多个职务犯罪预防工作模式，尝试了多种职务犯罪预防工作的做法--

　　1、"宝安-茂名"模式：深圳市宝安区职务犯罪预防工作的做法是"社会大预防"，即将职务犯罪预防工作纳入党委、政府的统一工作部署之中，"形成一个中心，建立两大机制，营造三大阵地，闯出多种预防途径"的系统预防体系，成立了以党委为核心的职务犯罪预防领导小组，将全区140多个单位纳入职务犯罪预防网络，建立联络小组，指定专人负责，并根据实际制定可行的预防措施并督促落实；同时，政府给职务犯罪预防工作部门每年提供上百万元的专项经费，为开展这项工作提供了坚实的物质保障。宝安区经验是茂名经验的继承和发展。

　　2、"深圳市院"模式：1996年，深圳市院以政府、政协等主要部门的专家学者为成员，成立了"预防咨询委员会"，对职务犯罪预防工作起到了出谋献策的作用。1998年，在咨询委员会建议下，市委批准成立了"深圳市预防职务违纪违法犯罪工作委员会"，市委副书记任主任，纪委书记、人大副主任、检察长任副主任，成员由市纪委、检察院、监察局、组织部、宣传部、直工委、财政局、审计局、法制局、人事局、公安局、法院、总工会、团委、妇联等单位领导组成，形成了在党委统一领导下，党政齐抓共管，部门各负其责，依靠群众支持参与的预防系统。

　　3、"广州市院"模式：广州市院的做法是对重点个案和重点行业、重点项目的预防实行制度化、规范化。在个案预防方面，制定了《个案预防工作制度》，包括立项、调研、报告、回访、结案归档五个程序；在行业预防方面，重点选择热点部门，如房管局、境外中资企业、新大新公司、市政建设、本田汽车厂、白云新机场等单位，进行具体面对面的职务犯罪预防工作指导、调研和提出检察建议。在项目预防方面，分别对广州市内环路工程、广州地铁二号线、广州本田汽车公司等工程项目的立项、招投标、物资采购、质量验收等开展防范工作。如在检察机关参与下，本田汽车公司与进场施工的22个单位签订了《工程承包廉政协议》，自该公司投产以来，没有收到过违法犯罪举报，更没有发生案件。

　　4、其他一些做法：一些地区的检察机关职务犯罪预防部门在专项预防工作中，作了许多有益的实践和探索，如深圳市盐田区检察院，对政府物资采购、基建工程进行招标投标的监督，提出加强基建工程审计、堵塞利用基建款结算犯罪的漏洞；江门市检察院1998年成立行业性的预防组织--金融系统违法犯罪预防领导小组，检察长和人民银行行长分别任正副组长，定期召开联席会议，决定金融预防工作重大事项和制定预防措施，使1997年至1999年三年金融发案率逐年下降300%左右；梅州市检察院针对查案中发现的违法（尚不足刑罚处分）行为，采取谈话教育警醒制度，这一做法对意图犯罪的人起到了阻吓作用；清远市检察院在市委的重视支持下，在市委党校开设职务犯罪预防法制专题讲座，先后在41期党员干部培训班中穿插进行，听课的处、科级等各级党政人员达3800多人次。

　　二、我省检察机关职务犯罪预防工作存在的问题

　　我省检察机关职务犯罪预防工作虽然起步早，做了大量的工作，也作了许多有益的探索，收到了一些效果，但还不能够适应形势的发展和要求，还存在许多不足：

　　一是各地工作发展不平衡，有些地方领导重视不够，在人力物力等方面还没有给预防工作创造良好的条件和保证，还不断地抽调预防部门人员，造成"耕了别人的田，荒了自己的地。"甚至个别市院和基层院预防工作没人抓，处于停滞状态，落后于全省的发展。

　　二是机构还不够健全，工作人员数量少，素质较差，不适应预防工作的要求。

　　三是各地工作零敲碎打，没有系统性，或蜻蜓点水式，做表面应付工作，不够深入。

　　四是经验总结不足、信息交流不及时，指导工作不到位。整体来看，省市两级预防部门对基层的预防工作指导不够有力，各地创造的好经验、好做法没有及时总结、交流和推广。一些市分院很少到基层指导工作，对情况不甚了解。省院预防处到基层调查研究、指导工作也较少，影响了我省职务犯罪预防工作发展的水平。

　　五是缺少立法和成熟的经验，使职务犯罪预防工作不规范。

　　三、近期职务犯罪预防工作具体操作设想

　　我们认为，目前职务犯罪预防工作当务之急是要做以下几项工作，并使之落实到实处：

　　〈一〉由省院制定一个"职务犯罪预防工作方案"，专题向省委报告，内容包括：

　　1、党委统一领导，各机关部门通力合作。

　　党的十五大确立了反腐败要坚持"党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众的支持和参与，坚决遏制腐败现象"的领导体制和工作体制。预防和遏制职务犯罪是全党和全社会的一项长期的共同任务，光靠检察机关自身的力量是远远不够的。必须紧紧依靠党委的统一领导，将检察机关的职务犯罪预防工作纳入党委的整体工作部署之中，在纪检、监察、审计等机关部门的支持、配合下，形成合力，才能最有效地预防和遏制职务犯罪的发生。

　　2、尽快建立社会大预防网络。

　　职务犯罪预防工作是一项庞大的社会系统工程，必须动员全社会的力量，建立一个社会大预防网络。这个网络的形成，首要的是要在各级党委中成立职务犯罪预防工作领导小组，由党委主要领导挂帅，纪检、监察、检察等机关或部门领导参加，日常工作由检察机关负责。其次要在各基层单位建立职务犯罪预防联络制度，在国有企业和村（居）民委员会中设立职务犯罪预防联络小组，配备联络员，联络小组和联络员工作由各级党委的职务犯罪预防工作领导小组负责指导，具体工作由检察机关承担。此外，还应在各行业、各系统中建立职务犯罪预防网络，层层设立职务犯罪预防联络小组，配备职务犯罪预防联络员。

　　3、切实抓好系统预防工作。

　　要改变过去那种单兵作战、头痛医头、脚痛医脚 、零敲碎打、缺乏整体性和系统性的做法，切实抓好系统预防工作。检察机关要在职责范围内研究制定整套的预防制度和措施，把检察廉政共建、法制宣传、案前制约、案后监督等预防措施配套完善，有针对性地在一些行业或系统开展系统预防，以收到系统工程系统抓，综合问题综合治的功效。这项工作以往省院和一些基层院都作过探索和实践，效果非常好，今后应该继续抓好。

　　4、建立领导责任制，使职务犯罪预防工作成为"一把手"工程。

　　各单位领导要真正把职务犯罪预防工作重视起来，一把手要亲自抓，并负起总责，使这项工作成为"一把手"工程：一是推行廉政目标管理责任制，要求各级党委机关一把手和企事业单位一把手不仅年初专门部暑安排党风廉政建设和反腐败的工作，还要制定具体的可操作性的检查、考核、奖惩制度，认真贯彻执行。二是把目标责任制的目标下达给单位一把手，明确一把手对完成各项任务负总责，避免在集体负责的幌子下推卸责任，并让群众知道，接受群众监督。三是各单位一把手要根据各部门在行使职权中容易产生腐败的现象，实行目标管理责任制，确定具体目标，让群众实施重点监督。四是把目标管理量化、细化，制定出详细的考核标准和评分标准，让群众来考核、打分。五是如果哪个单位职务犯罪预防工作做得不好，预防措施抓的不得力，从而导致职务犯罪的发生，首先就要追究该单位"一把手"的领导责任。只有这样才能使一把手真正负起责任并置于上级和群众的监督之下，带动一个单位或一个部门廉洁。

　　5、进一步完善和落实财务管理制度。

　　在诸多导致和诱发职务犯罪的原因中，单位内部财务缺乏有效的监督是其中之一。据我们调查和统计，自1995年至1999年2月，在广东省检察机关查处的国家工作人员涉嫌贪污、挪用公款犯罪案件中，因单位内部财务监督不力而导致犯罪的案件约占80%。这些发案单位的内部财务监督制度不同程度地处于无力、无序或失控状态，其根本原因在于单位领导和财会人员违反有关法律和规章制度，实施了偏离要求、背弃职责义务、违反职业品德的背职行为，致使单位的内部财务监督制度名存实亡，国家财产处于被随意侵吞或挪用的高风险状态之中。只有严格执行新修改的《会计法》，进一步完善和落实相关的规章制度，充分发挥财会人员的内部监督作用，才能有效地遏制职务犯罪的发生。

　　6、建立重大工程、项目的立项、预算及结算审查制度，检察机关参与。

　　国家机关和国有企事业单位的某些重大工程、项目的立项及结算应由其主管部门进行审查，并使之成为一项制度。检察机关的职务犯罪预防工作部门应积极参与这项工作，与有关单位签订预防协议，强化监督制约，适时开展同步预防工作。具体的做法是深入有关单位，了解某一工程或项目的具体工作程序和具体运作情况，结合资料综合分析，针对薄弱环节提出改进意见和防范措施。在项目进行的不同阶段，采取不同的预防对策，侧重从工作程序上对贪污贿赂等职务犯罪进行防范。

　　7、加大职务犯罪预防工作的宣传力度。

　　法制宣传工作是预防工作中必不可少的重要内容。宣传教育工作是一项基础性的工作，是提高全社会的法制观念、培养廉政意识的主要手段和途径，任何时候都不能放松，只要做到深入持久，方能收到潜移默化、润物无声的稳固效果。今后要进一步加大职务犯罪预防工作的宣传力度，做到形式多样、广开渠道、深入持久，为形成"大预防"制造声势。

　　这个方案制定出来后（具体草拟工作可由省院研究室和预防处共同负责），以省院党组的名义报省委，争取转化为省委的决策或获得省委的认可，以省委的名义转发全省各级党委，在此基础上由检察机关会同有关机关和部门具体操作。只有真正争取到各级党委的重视和支持，职务犯罪预防工作的各项具体措施才能落实到实处，取得效果。

　　（二）设立相关机构，加强领导

　　建议省院党组向省委就我省职务犯罪预防工作专门作一次汇报，争取省委成立由省委主要领导挂帅，有省纪委、检察院、监察厅、审计厅等机关部门领导参加的省职务犯罪预防工作领导小组，下设办公室，挂靠在省检察院，负责日常工作。除领导小组外，在检察机关还应设立相应的机构。建议在省检察院设立职务犯罪预防局，直属省检察院，与反贪局平行，充实人员，落实经费。当初设置的预防处，隶属反贪局，主要是从反贪斗争"举报、侦查、预防一条龙"来考虑的，这种预防主要是案后预防，也可以说是一种被动性的预防。随着形势的发展这已远远不能适应要求。从长远来看，预防的意义及工作量远远大于打击。打击与预防的关系就好比治病与防病的关系，一个人患了病，出了问题，就得治疗，这是必要的，但如果在这个人患病之前做足预防措施，避免患病，这才是上策，即所谓的预防为主。因此，要形成对职务犯罪的社会化"大预防"格局，光凭反贪局下面的一个处，是远远不够的。关于在检察机关内部设立"职务犯罪预防局"的设想，在此之前已有专文论述，这里不再赘述。

　　（三）建议省人大立法，使职务犯罪预防工作纳入法制轨道要使职务犯罪预防工作成为社会化、制度化，首先必须使之法制化。必须用法律法规来规范这项工作。在国家尚未制定颁布有关职务犯罪预防方面的法律之前，我们可建议省人大以地方立法的形式制定相关的法规，使职务犯罪预防工作纳入法制的轨道。在两年前，省人大常委会就有考虑采纳省检察院的建议，制定有关职务犯罪预防方面的地方法规，只是因为当时"大气候"尚未形成，时机尚不成熟，致使最终未能制定出台。现在各方面条件均已具备，是建议人大立法的最佳时机。这部地方法规的前期起草工作可由省院研究室和反贪局预防处具体负责，内容包括：进一步明确检察机关在职务犯罪预防工作中的法律地位、职责、任务及工作程序；赋予检察机关在职务犯罪预防方面的应有的强制力，如对预防措施落实不力、存在漏洞的单位，检察机关有权对其发出整改通知书，限期整改，并将整改情况报检察机关，否则，一旦发生因未整改或整改不力而导致的职务犯罪，除追究当事人的责任外，还要追究单位领导的法律责任。

　　（四）起草一个职务犯罪预防工作条例及实施细则以省院的名义起草一个《职务犯罪预防工作条例》，目的是为了便于开展工作，并有利于统一规范全省的职务犯罪预防工作，使这项工作逐步朝着制度化、规范化方向发展。这个工作条例的起草工作可由预防处具体负责。

　　（执笔：曾伊山、徐博谦）